De la LOCE a la LGE
PRIMERA PARTE: LA LOCE
Por Vanessa Goecke
INDICE
Introducción.
1. Antecedentes políticos de la promulgación de la LOCE.
1.1. Marco Político.
1.2. La “Modernización” de la educación.
2. La Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE)
2.1. Contenidos de la LOCE.
2.1. Modificaciones a la LOCE.
3. Críticas a la LOCE.
4. Conclusiones.
Introducción.
Durante los últimos dos años se ha producido un extraordinario proceso de crítica al actual modelo educativo de nuestro país. La novedad es que esta crítica ha emergido no de las propias elites políticas, sino gracias a la acción y movilización de miles de estudiantes secundarios, que en 2006 lograron dar un golpe de timón a la agenda política de la recién electa Presidente Michelle Bachelet.
Introducción.
1. Antecedentes políticos de la promulgación de la LOCE.
1.1. Marco Político.
1.2. La “Modernización” de la educación.
2. La Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE)
2.1. Contenidos de la LOCE.
2.1. Modificaciones a la LOCE.
3. Críticas a la LOCE.
4. Conclusiones.
Introducción.
Durante los últimos dos años se ha producido un extraordinario proceso de crítica al actual modelo educativo de nuestro país. La novedad es que esta crítica ha emergido no de las propias elites políticas, sino gracias a la acción y movilización de miles de estudiantes secundarios, que en 2006 lograron dar un golpe de timón a la agenda política de la recién electa Presidente Michelle Bachelet.
Esta coyuntura crítica permitió que por primera vez en dieciséis años desde el término de la dictadura militar, algún gobierno de la Concertación se decidiera a proponer al Parlamento un Proyecto de Ley dirigido a reemplazar la cuestionada Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE) promulgada en los estertores del régimen militar, como una forma de anclar su proyecto de hegemonía política, económica y cultural.
Sin duda este paso crucial ha tenido fuertes repercusiones en la sociedad chilena, generando un sinnúmero de expectativas y debates. No obstante, la persistencia del entramado neoliberal y el compromiso con él de la elites políticas, dificulta la configuración de proyectos que efectivamente tiendan a la integración social y no permiten aún que se vislumbre una salida a la sociedad de inequidad en que actualmente habitamos.
A continuación presentamos un trabajo que presenta los principales aspectos de la cuestionada LOCE, enmarcado en el proceso histórico que le dio origen y las principales críticas al modelo educativo que ha construido en estos diecisiete años de existencia, y que sirve de marco de referencia mínima para el debate que se ha producido desde la presentación del proyecto de Ley General de Educación en abril de este año.
1. Antecedentes políticos de la promulgación de la LOCE.
1.1. Marco político.
La promulgación de la LOCE, si bien de último minuto, no apareció en el vacío. Desde sus comienzos, el Régimen Militar se planteó una transformación integral de la institucionalidad, expresando una voluntad re-fundacional, sustentada en la tecnocracia y el capitalismo de nuevo cuño.
1. Antecedentes políticos de la promulgación de la LOCE.
1.1. Marco político.
La promulgación de la LOCE, si bien de último minuto, no apareció en el vacío. Desde sus comienzos, el Régimen Militar se planteó una transformación integral de la institucionalidad, expresando una voluntad re-fundacional, sustentada en la tecnocracia y el capitalismo de nuevo cuño.
Tal voluntad se manifestó no sólo en el pronto reemplazo por parte de la Junta Militar de las instituciones democráticas, sino también la prescindencia de la Constitución de 1925 hasta la promulgación de una nueva Constitución en 1980, período en el cual Chile “careció de un verdadero ordenamiento constitucional que encuadrara el Estado”, gobernándose sobre la base de Decretos Leyes, es decir por medio de un sistema jurídico irregular y arbitrario. Incluso, una vez promulgada y ratificada (en un plebiscito espurio) la nueva Constitución, esta quedó “suspendida” virtualmente por ocho años, supeditada al artículo 24 transitorio.
Arbitrariamente también, el gobierno comenzó a complementar su tarea refundacional con una serie de llamadas “modernizaciones”, entre las que se contaban: la racionalización del Estado, la regionalización y municipalización de la salud y la educación, la modernización laboral, la privatización de la empresas públicas, la creación de AFPs e Isapres, las concesiones mineras, la fragmentación de la Universidad de Chile, la transformación de los colegios profesionales en asociaciones gremiales, etc En el entendido de que, como lo señaló el General Pinochet:
“...no entendemos terminada nuestra misión y nuestro deber con la sola dictación de una nueva Constitución, por elevada que sea la perfección técnica de sus normas. Velaremos por su expedita puesta en vigencia y funcionamiento. Resguardaremos la consolidación de la nueva institucionalidad durante un período breve pero suficiente, hasta verificar que, dentro de lo previsible, ella sea sólida y fuerte, para contrarrestar el ataque totalitario.” (...) siendo indispensable, al mismo tiempo, “fomentar prácticas que confieran solidez a estas nuevas instituciones” y “estimular el desenvolvimiento de una nueva generación civil, impregnada de los referidos valores.” (Urzúa: 731)
“...no entendemos terminada nuestra misión y nuestro deber con la sola dictación de una nueva Constitución, por elevada que sea la perfección técnica de sus normas. Velaremos por su expedita puesta en vigencia y funcionamiento. Resguardaremos la consolidación de la nueva institucionalidad durante un período breve pero suficiente, hasta verificar que, dentro de lo previsible, ella sea sólida y fuerte, para contrarrestar el ataque totalitario.” (...) siendo indispensable, al mismo tiempo, “fomentar prácticas que confieran solidez a estas nuevas instituciones” y “estimular el desenvolvimiento de una nueva generación civil, impregnada de los referidos valores.” (Urzúa: 731)
De este modo, el régimen militar, “se constituyó en pionero de lo que puede considerarse un modelo neoliberal puro y en forma: drástica reducción de las tareas y recursos del Estado; programas sistemáticos de privatización de empresas públicas; desregulación de la actividad económica; apertura comercial temprana, una rebaja unilateral de aranceles y la configuración de una política laboral que eliminaba las conquistas históricas del mundo del trabajo, en especial la estabilidad del empleo y la existencia amplia de mecanismos de negociación colectiva, en base a la idea de una mayor flexibilidad del mercado laboral” (Maira: 22-23)
Este proyecto refundador, no estuvo exento de crítica, si bien la censura y represión contra la oposición era rigurosa. Es así como en 1979, el editorial de la revista Mensaje llamaba a la reflexión preguntando “¿No estamos construyendo una “nueva” sociedad individualista, selectiva y represiva? Los pobres abandonados a su impotencia; los disidentes, silenciados; la justicia, aplicada discrecionalmente; miles de compatriotas arbitrariamente condenados al exilio” (Urzúa: 738).
Sin embargo, sólo a partir de 1983 esas críticas fueron respaldadas por el despertar de los movimientos sociales y de protesta, sobre todo como consecuencias de la crisis económica de comienzos de la década del ´80, lo que creó las condiciones para el inicio del proceso de liberalización política a la que –no obstante lo señalado por la Constitución del ´80- se habían resistido las autoridades militares. Este proceso finalmente tuvo por resultado el fin de la dictadura militar, en 1990.
Los años ochenta fueron una época llena de tensiones y puntos ciegos, en que se negociaban salidas, pero se vivía todavía el disciplinamiento mediante el miedo y profundas transformaciones socioculturales. Paradojalmente, aún cuando todavía se hacía sentir el terrorismo de Estado (se censuraban las ideas opositoras, aparecían víctimas de violaciones a los derechos humanos y se sucedían paros, toques de queda, cortes de luz), es decir, se vivía aún en un clima de inseguridad, impunidad y desconfianza, en algunos sectores de la sociedad volvieron a renacer tímidamente las expectativas, ante la posibilidad de que se produjera un traspaso del poder desde la cúpula militar al sector civil.
Sin embargo, la trayectoria crítica marcada por los hitos de las manifestaciones sociales de 1983, el inicio de negociaciones con la oposición en 1986, la realización del plebiscito de octubre de 1988 y las elecciones democráticas de diciembre 1989 logró fluir, superando obstáculos y temores, y desembocar en un cambio de gobierno. El 11 de marzo de 1990, la Junta Militar encabezada por Pinochet entregó el poder a la Concertación de Partidos por la Democracia, entonces formada por 17 organizaciones opositoras, bajo el liderazgo del recién elegido Presidente Patricio Aylwin Azócar. Una nueva época parecía comenzar.
No obstante, invisibilizado por el entusiasmo y la esperanza, casi no se percibió que lograrlo del modo en que se hizo tuvo significativos costos hacia el futuro: hubo que eludir los aspectos políticos de fondo y ratificar plenamente los límites de la nueva institucionalidad impuesta ilegítimamente por la dictadura, “con lo cual se terminaron aceptando, primero los términos políticos y luego las reglas del orden económico impuesto por la dictadura militar” (Correa: 334)
Asimismo, el nuevo gobierno tuvo que asumir una serie de condicionantes, trabajadas laboriosamente por los partidarios del régimen militar –bajo la inspirada visión del asesinado senador Jaime Guzmán Errázuriz-, que estableció un marco legal e institucional que contemplaba el acceso al poder de los adversarios, pero circunscritos a un reducido margen de posibilidades de modo que pudieran “seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría” (Correa: 336)
Asimismo, el nuevo gobierno tuvo que asumir una serie de condicionantes, trabajadas laboriosamente por los partidarios del régimen militar –bajo la inspirada visión del asesinado senador Jaime Guzmán Errázuriz-, que estableció un marco legal e institucional que contemplaba el acceso al poder de los adversarios, pero circunscritos a un reducido margen de posibilidades de modo que pudieran “seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría” (Correa: 336)
Con tal fin se habían promulgado rápidamente en los últimos meses de la dictadura “leyes fundamentales... entre otras, la Ley del Estado Empresario, la Ley Orgánica de la Educación, la Ley de CODELCO, la Ley de la Administración de la Justicia, la Ley Electoral y, la más significativa, la Ley del Banco Central”. (Otano: 85) Leyes que profundizaban las modernizaciones aún pendientes y que establecían “normas legales de compromiso difíciles de sortear en una futura legislación democrática. Para tal efecto, el Gobierno de Pinochet contaba, en primer término, con el sistema de los quórum especiales previstos para cualquiera reforma ulterior, tratándose de las principales materias contenidas en la Constitución Política del estado (me refiero especialmente a las leyes orgánicas constitucionales y de quórum calificado)” (Urzúa: 754)
Se enfrentaba, en definitiva, una transición cuya agenda estaba restringida y marcada por la presencia de una serie de “dispositivos para una eventual salida del poder, [que dejaban] la obra del régimen resguardada contra las tentaciones reformistas de los siguientes gobiernos” (Otano: 85).
Desde la galería, paulatinamente a medida que dejábamos atrás la euforia por la salida de los militares, nos fuimos dando cuenta de que no sólo se nos impuso una política de consensos bajo la sombra de Pinochet (que permaneció en la comandancia en Jefe del Ejército ¡hasta marzo de 1998!), sustentada artificialmente en un sistema electoral binominal altamente distorsionado, sino también encabezada por una elite política cada vez más involucrada con los intereses económicos y el sector empresarial. Hasta el punto de que no sólo se mantuvo la estructura económica impuesta dolorosamente por los militares, sino que se hizo evidente la falta de convicción y voluntad de la Concertación para avanzar hacia una democracia con un alto nivel de pluralismo y participación social, y priorizar la justicia social.
1.2. La “Modernización” de la educación.
Tal como lo señala Fredy Soto en su “Historia de la Educación Chilena”, en el ámbito educacional tempranamente, el régimen militar se planteó tres metas: a) cambiar los programas de estudio; b) atacar la excesiva centralización administrativa: c) hacer un estudio diagnóstico.
Éste último se dio a conocer en 1975 por medio de un documento titulado “Políticas Educacionales del Gobierno de Chile” que formuló los principios que orientarían la transformación en el ámbito educacional. En él, “el principio de mayor efecto en el sistema fue el de Estado Subsidiario. Según este principio, el Estado existe para promover las condiciones necesarias al desarrollo integral de la persona humana y no para suplantar su acción (...) [y] sólo le compete desarrollar acciones que, por su envergadura o naturaleza, es imposible que sean llevadas a cabo por personas individuales o grupos intermedios de la sociedad y que de no ejecutarse, impedirán el desarrollo integral de las personas.” (Soto: 181)
Esto supuso promover desde entonces la iniciativa privada para la gestión educacional, con la orientación y apoyo de los órganos técnicos del Ministerio. Consecuentemente se aumentó la subvención a privados, se traspasaron a asociaciones gremiales centros de formación técnico-profesional y se traspasaron establecimientos educacionales al ámbito municipal.
La educación pública comenzó a delegarse oficialmente en los municipios a contar de la dictación del DFL N° 1-3063 del 2 de mayo de 1980, por parte del Ministerio de Interior. Por medio de éste, se traspasaron establecimientos, bienes muebles, docentes y personal administrativo y de servicios. Esta acción fue complementada con el DL N° 3477 del 29 de agosto del mismo año, emitido por el Ministerio de Hacienda. El proceso así iniciado, se concretó entre fines de 1980 y enero de 1987.
Todo esto se reforzó con la promulgación de la LOCE y de la Ley N° 18.956 del 8 de marzo de 1990 (que reestructuró el Ministerio de Educación Pública); a sólo tres días de iniciarse el gobierno de Patricio Aylwin. Legislaciones que consagraron en adelante este nuevo rol del Estado en educación y le dieron mayor respaldo a la nueva institucionalidad educacional que se había ido estableciendo en los años precedentes.
Ley N° 18.956 del 8 de marzo de 1990
En cuanto al Ministerio, éste fue “modernizado”, de acuerdo con los principios y planes de Reforma Administrativa integral, que se había planteado el régimen. Esta reforma consideraba una transformación estructural en tres etapas: primero, la reorganización de los ministerios que fijan políticas, dictan y supervisan normas; luego, su regionalización: es decir, la descentralización territorial expresada en la administración fiscal; y finalmente, la reforma funcional: que suponía el logro de un funcionario público más eficaz.
En cuanto al Ministerio, éste fue “modernizado”, de acuerdo con los principios y planes de Reforma Administrativa integral, que se había planteado el régimen. Esta reforma consideraba una transformación estructural en tres etapas: primero, la reorganización de los ministerios que fijan políticas, dictan y supervisan normas; luego, su regionalización: es decir, la descentralización territorial expresada en la administración fiscal; y finalmente, la reforma funcional: que suponía el logro de un funcionario público más eficaz.
Una de las transformaciones simbólicamente más significativas fue el cambio de denominación del mismo, eliminado en adelante la palabra “Pública” (art. 20°), lo que establecía un importante elemento diferenciador de lo que sería la educación en Chile en adelante.
Este cambio se manifiesta también en las definiciones más esenciales planteadas por la Ley:
“El Ministerio de Educación es la Secretaría de Estado encargada de fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; asegurar a toda la población el acceso a la educación básica; estimular la investigación científica y tecnológica y la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación” (art. 1°) (Soto, 2000: 183)
“El Ministerio de Educación es la Secretaría de Estado encargada de fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; asegurar a toda la población el acceso a la educación básica; estimular la investigación científica y tecnológica y la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación” (art. 1°) (Soto, 2000: 183)
Sus funciones son:
“a) Proponer y evaluar las políticas y planes de desarrollo educacional y cultural;
b) asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades educacionales y de extensión cultural;
c) evaluar el desarrollo de la educación como un proceso integral e informar de sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente;
d) estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento;
e)otorgar el reconocimiento oficial a establecimientos educacionales, cuando corresponda;
f) fiscalizar las actividades de sus unidades dependientes, y
g) cumplir las demás funciones que le encomiende la ley. (Art 2°)” (Soto, 2000: 183)
“a) Proponer y evaluar las políticas y planes de desarrollo educacional y cultural;
b) asignar los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades educacionales y de extensión cultural;
c) evaluar el desarrollo de la educación como un proceso integral e informar de sus resultados a la comunidad, a lo menos anualmente;
d) estudiar y proponer las normas generales aplicables al sector y velar por su cumplimiento;
e)otorgar el reconocimiento oficial a establecimientos educacionales, cuando corresponda;
f) fiscalizar las actividades de sus unidades dependientes, y
g) cumplir las demás funciones que le encomiende la ley. (Art 2°)” (Soto, 2000: 183)
Basta con repasar los verbos utilizados para designar su misión y funciones para percibir el profundo cambio de sentido que esta institución sufrió. De tener la educación en sus manos, como tarea propia, pasó a ser un mero estimulador, asignador de recursos, evaluador y fiscalizador de la labor realizada por terceros.
Esto se reforzó con la reorganización de su organigrama interno, el cual por medio de la misma Ley significó la eliminación definitiva de la Superintendencia, y la ratificación de la desaparición de las Direcciones de Educación Primaria y Normal, de Educación Secundaria y de Educación Profesional que ya se habían anticipado. Consecuentemente, éste quedó establecido de la siguiente manera:
________________
Ministro
de
Educación
Ministro
de
Educación
__________________
.
.
_________________
Gabinete ministerial
_________________
.
.
___________.___________
Subsecretaría de Educación
.
.
_________________
Gabinete ministerial
_________________
.
.
___________.___________
Subsecretaría de Educación
_______________________
.
.
_______________________________._______________________________
Divisiones
División de Educación General
División de Educación Superior
División de Administración General
División de Extensión cultural
División de Planificación y Presupuesto
Departamentos
Departamento jurídico
Departamento de Administración General
CPEIP
(Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas)
______________________________________________________
__________________________________________________
SEREMIS de Educación (creadas ya con Decreto Ley N° 575 de 1974)
_________________________________________________
2. La Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE)
2.1. Contenidos de la LOCE.
La LOCE, por su parte, es una ley que “fija los requisitos mínimos que deberán cumplir los niveles de enseñanza básica y enseñanza media, y asimismo regula el deber del Estado de velar para su cumplimiento. Del mismo modo norma el proceso de los establecimientos educacionales de todo nivel.” (art. 1°)
En ella, se define a la educación como “el proceso permanente que abarca las distintas etapas de la vida de las personas y que tiene como finalidad alcanzar su desarrollo moral, intelectual, artístico, espiritual y físico mediante la transmisión y el cultivo de valores, conocimientos y destrezas, enmarcados en nuestra identidad nacional, capacitándolas para convivir y participar en forma responsable y activa en la comunidad.” (art.2°)
Se establece además que es “un derecho de todas las personas” aclarando inmediatamente que “corresponde, preferentemente, a los padres de familia el derecho y el deber de educar a sus hijos”
Por consiguiente, al Estado le cabe “el deber de otorgar especial protección al ejercicio de este derecho” (art.2°) y ”el deber de resguardar especialmente la libertad de enseñanza”. (art. 3°) Aclarando en el mismo artículo que es deber del Estado “financiar un sistema gratuito destinado a asegurar el acceso de la población a la enseñanza básica”
Respecto de los contenidos de la educación, la ley establece que:
“La enseñanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. Los establecimientos educacionales cuya enseñanza sea reconocida oficialmente no podrán orientarse a propagar tendencia político partidista alguna” (art. 6°)
“La enseñanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. Los establecimientos educacionales cuya enseñanza sea reconocida oficialmente no podrán orientarse a propagar tendencia político partidista alguna” (art. 6°)
“Corresponderá al Ministerio de Educación Pública diseñar los instrumentos que permitan el establecimiento de un sistema para la evaluación periódica, tanto en la enseñanza básica como de la media, del cumplimiento de los objetivos fundamentales y de los contenidos mínimos de esos niveles.” (art. 19)
Define enseguida los niveles educativos existentes en el país (Educación Parvularia, Básica y Media), que esta última tiene debe también habilitar “al alumno para continuar su proceso educativo formal, a través de la educación superior o para incorporarse a la vida del trabajo” (art. 8°).
La selección de los estudiantes por parte de los establecimientos educacionales es regulada sólo a partir de 2004, cuando se introduce una modificación que aclara que ella deberá ser realizada a través de un proceso objetivo y transparente “asegurando el respeto a la dignidad de los alumnos, alumnas y sus familias, de conformidad con las garantías establecidas en la Constitución y en los tratados suscritos y ratificados por Chile”. (art. 9° bis)
En el Título I, artículos 10° al 20° de la Ley, se establecen los requisitos mínimos de Educación Básica y Media y las Normas Objetivas para velar por su cumplimiento. Se definen la duración de estos períodos educativos, las edades mínimas y máximas, el sistema de validaciones, la duración del año escolar.
Asimismo, se establecen las responsabilidades respecto del establecimiento de los planes y programas con sus Objetivos Fundamentales, Contenidos Mínimos Obligatorios y Objetivos Complementarios correspondientes.
Se consagra aquí la libertad de los establecimientos educacionales para fijar planes y programas de estudio propios, “que consideren adecuados para el cumplimiento de los referidos objetivos y contenidos mínimos obligatorios por año y los complementarios que cada uno de ellos fije”.
Finalmente se asigna al Estado el deber de crear sistemas de evaluación periódica de los logros en Educación Básica y Media, de acuerdo con los objetivos y CMO respectivos, “a lo menos, al término de la educación básica y de la educación media” (art. 19°).
Finalmente se asigna al Estado el deber de crear sistemas de evaluación periódica de los logros en Educación Básica y Media, de acuerdo con los objetivos y CMO respectivos, “a lo menos, al término de la educación básica y de la educación media” (art. 19°).
El artículo final de esta sección se refiere a la educación media impartida por instituciones vinculadas a la Defensa Nacional.
En el Título II, artículos 21° a 28° (modificados por ley 19.864 de abril de 2003) se hace referencia al reconocimiento oficial del Estado a los establecimientos educacionales en los niveles parvulario, básico y medio. Se especifican allí, como requisitos, características de los sostenedores de estas instituciones, su obligación se ceñirse a los planes y programas del Ministerio, poseer personal docente idóneo, aspectos referidos a infraestructura, mobiliario y material didáctico.
Requisitos Sostenedores (art. 21°)
Requisitos Sostenedores (art. 21°)
Educación Parvularia
Educación Básica y Media
o Persona natural o jurídica.
o Debe contar al menos con licencia de Enseñanza Media.
o No haber sido condenado a pena aflictiva.
o Persona natural o jurídica.
o Debe contar al menos con licencia de Enseñanza Media.
Se describe asimismo tanto el procedimiento administrativo de reconocimiento del establecimiento como las sanciones a infracciones asociadas al incumplimiento de las disposiciones previas (multas, amonestaciones, y la misma revocación del reconocimiento estatal).
Educación Básica y Media
o Persona natural o jurídica.
o Debe contar al menos con licencia de Enseñanza Media.
o No haber sido condenado a pena aflictiva.
o Persona natural o jurídica.
o Debe contar al menos con licencia de Enseñanza Media.
Se describe asimismo tanto el procedimiento administrativo de reconocimiento del establecimiento como las sanciones a infracciones asociadas al incumplimiento de las disposiciones previas (multas, amonestaciones, y la misma revocación del reconocimiento estatal).
Los últimos artículos asignan al propio ministerio la facultad de emitir licencias de Enseñanza Media, que habilita a seguir estudios superiores, así como la entrega de títulos técnicos de los establecimientos con enseñanza media técnico-profesional. Determinándose que en el caso de los establecimientos vinculados a la Defensa Nacional será el correspondiente ministerio de Defensa el que actuará en su relación con el Estado.
En el Título III, en cinco párrafos, se establecen las normativas básicas que rigen el sistema de educación superior chileno.
En el Párrafo 1 (artículos 29° a 42°) se hace referencia al reconocimiento oficial del Estado a las instituciones de Educación Superior. Se determinan aquí cuáles son estas instituciones (art. 29), la necesidad de que instituciones de nivel superior estatales sean creadas por Ley (art. 30°), la necesidad de que aquellas privadas sean necesariamente corporaciones de derecho privado sin fines de lucro (art. 30°) para poder ser reconocidas por el Estado, el otorgamiento de títulos y grados y las distinciones existentes entre cada uno de los grados académicos de licenciado, magíster y doctor.
En el Párrafo 2 (artículos 32° a 43°) se crea el Consejo Superior de Educación (CSE), se establece su composición y dieta (art. 32°), su organigrama y planta administrativa (arts. 33° a 35°), su patrimonio (art. 36°), sus atribuciones (art. 37°), los montos de aranceles mínimos y máximos de acreditación, define la acreditación y su procedimiento (arts. 39° a 43°).
En el Párrafo 3 (artículos 44° a 55°) se hace referencia al reconocimiento de las instituciones de educación superior. La necesidad de fundarse en una escritura pública cuando no sean fruto de una Ley (art. 44°), las exigencias en cuanto a estatutos institucionales (art. 45°), el goce de personalidad jurídica y su registro y los procedimientos de objeción y cancelación de la misma (art. 46° a 48°), modificaciones estatutarias (art. 49°), requisitos para que las instituciones de educación superior sean consideradas como reconocidas por el Estado (art. 50° y 51°), el inicio de las actividades docentes y los títulos profesionales que requieren primero de la obtención del grado de licenciado (art. 52°), la cancelación de personalidad jurídica (art. 53° y 54°) y finalmente, la disolución de la institución conforme a sus propios estatutos (art. 55°).
En el Párrafo 4 (artículos 56° a 63°) se hace mención al reconocimiento oficial de los institutos profesionales. Se exige que estos cuando no sean fruto de una ley, se creen también como corporaciones de derecho privado de acuerdo con el artículo 30°, inciso segundo, previamente descrito y los instrumentos constitutivos que deben contemplarse (art. 56°), el procedimiento de reconocimiento (art. 57° y 58°), eliminación del registro (art. 59°), modificaciones a instrumento constitutivo (art. 60°), requisitos para el reconocimiento del Estado y plazos (art. 61° y 62°), revocación del reconocimiento (art. 63°).
En el Párrafo 5 (artículos 64° a 70°) se establecen similares regulaciones respecto de los Centros de Formación Técnica y en el Párrafo 6 (artículos 71° a 73°) respecto de los títulos y grados concedidos por instituciones vinculadas a la Defensa Nacional.
En el Título IV, artículos 74° a 86°, se establecen como Normas Finales, disposiciones relativas a la libertad y autonomía académica que le dan un especial carácter a esta Ley.
Se define autonomía como:
“el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por el mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa” (Art 75°)
La libertad académica, por otro lado, se entiende como
“la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo con los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia” (art. 76°)
“el derecho de cada establecimiento de educación superior a regirse por el mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos en todo lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa” (Art 75°)
La libertad académica, por otro lado, se entiende como
“la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo con los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia” (art. 76°)
Especificándose en seguida que:
“la autonomía y la libertad académica no autoriza a las entidades de educación superior para amparar ni fomentar acciones o conductas incompatibles con el orden jurídico ni permite actividades orientadas a propagar, directa o indirectamente, tendencia político partidista alguna. Estas prerrogativas, por su esencia misma, excluyen el adoctrinamiento ideológico político, entendiendo por tal la enseñanza y difusión que excedan los comunes términos de la información objetiva y de la discusión razonada, en las que se señalan las ventajas y las objeciones más conocidas a sistemas, doctrinas o puntos de vista” (art. 77°)
“la autonomía y la libertad académica no autoriza a las entidades de educación superior para amparar ni fomentar acciones o conductas incompatibles con el orden jurídico ni permite actividades orientadas a propagar, directa o indirectamente, tendencia político partidista alguna. Estas prerrogativas, por su esencia misma, excluyen el adoctrinamiento ideológico político, entendiendo por tal la enseñanza y difusión que excedan los comunes términos de la información objetiva y de la discusión razonada, en las que se señalan las ventajas y las objeciones más conocidas a sistemas, doctrinas o puntos de vista” (art. 77°)
Se regula también la utilización de los espacios de estas entidades, exigiéndose que no sean “destinados ni utilizados para actos tendientes a propagar o ejecutar actividades perturbadoras para sus labores”. Siendo la propia institución la encargada de velar “el estricto cumplimiento” de estas medidas.
Se refuerzan las ideas precedentes, por medio del artículo del Art. 79°, el cual precisa que los estatutos de estas instituciones deberán establecer “mecanismos que resguarden debidamente los principios a que se hace referencia en los artículos anteriores”.
Los siguientes artículos hacen referencia al reconocimiento de la autonomía de las instituciones de educación superior previamente reconocidas como de aquellas recientemente creadas y sometidas a proceso de examinación, garantizando la plena autonomía de aquellas estatales creadas antes de 1981 y sus derivadas o sucesoras (art. 81° a 84°).
El artículo 85 establece que “las instituciones de enseñanza superior que reciban aportes fiscal deberán enviar, anualmente, al Ministerio de Educación Pública la memoria explicativa de sus actividades y balance” especificándose que, en el caso de aquellas instituciones privadas que reciban aportes fiscales la obligación de rendir cuentas se limitará sólo a los fondos fiscales percibidos por ellas”.
La Ley culmina en una serie de artículos transitorios, establecen principalmente plazos de ajuste a la nueva norma para las instituciones de educación superior, para la designación del Consejo Superior de Educación y respecto del financiamiento de ese organismo.
Esta ley, para ser modificada necesita de 4/7 de ambas cámaras del Congreso, por su carácter constitucional.
Esta ley, para ser modificada necesita de 4/7 de ambas cámaras del Congreso, por su carácter constitucional.
2.2. MODIFICACIONES PARCIALES A LA LOCE.
En noviembre de 2005, siendo Ministro de Educación Sergio Bitar, se dictó un decreto con fuerza de ley para establecer un texto refundido de la LOCE. En este se incluyeron todos los cambios introducidos en los últimos 16 años. Este decreto fue publicado el 21 de febrero de 2006 en el Diario Oficial.
Las modificaciones refundidas fueron las siguientes:
Ley 19.054
Otorgó carácter universitario a los títulos de educador de párvulos y periodista.
04-1991
Ley 19.054
Otorgó carácter universitario a los títulos de educador de párvulos y periodista.
04-1991
Ley 19.494
Establece normas para la aplicación de la jornada escolar completa diurna en los establecimientos educacionales subvencionados.
25-01-1997
Ley 19.532
Creó el sistema de jornada escolar completa diurna
17-11-1997
Ley 19.584
Ley que reconoce los grados académicos que otorgan las instituciones educacionales de las Fuerzas Armadas, Carabineros y Policía de Investigaciones.
10-1998
Ley 19.688
El embarazo y la maternidad no constituirán impedimentos para ingresar y permanecer en los establecimientos educacionales de cualquier nivel.
05-08-2000
El embarazo y la maternidad no constituirán impedimentos para ingresar y permanecer en los establecimientos educacionales de cualquier nivel.
05-08-2000
Ley 19.771
Hace extensivas a la educación parvularia las normas de la LOCE.
11-2001
Hace extensivas a la educación parvularia las normas de la LOCE.
11-2001
Ley 19.864
Normas sobre la educación parvularia y regulariza la instalación de jardines infantiles.
04-2003
Normas sobre la educación parvularia y regulariza la instalación de jardines infantiles.
04-2003
Ley 19.938
Norma para promover los derechos humanos en los distintos niveles de la enseñanza. Las dos líneas se demoraron 10 años en tramitarse.
02-03-2004
Ley 19.979
Amplió el plazo para que los establecimientos se incorporen al sistema de jornada escolar completa. A la vez, prohibe que se expulse e se estudiantes a mitad de año por razones económicas
06-11-2004
Amplió el plazo para que los establecimientos se incorporen al sistema de jornada escolar completa. A la vez, prohibe que se expulse e se estudiantes a mitad de año por razones económicas
06-11-2004
Ley 20.054
Restableció la exclusividad universitaria a la carrera de Trabajo Social.
27-09-2005
En los últimos 16 años se han presentado más de 40 proyectos que pretenden modificar algún aspecto de la LOCE. La mayoría de ellos ya fueron archivados.
Restableció la exclusividad universitaria a la carrera de Trabajo Social.
27-09-2005
En los últimos 16 años se han presentado más de 40 proyectos que pretenden modificar algún aspecto de la LOCE. La mayoría de ellos ya fueron archivados.
A modo de ejemplo, si revisamos los proyectos de ley actualmente en tramitación en el Congreso Nacional y que suponen cambios en la LOCE (http://sil.congreso.cl/pags/index.html), nos encontramos al menos con los siguientes:
N° Boletín - Suma .
2862-04 - Regula el contrato de prestación de servicios educacionales y establece normas sobre derechos de los alumnos, padres y apoderados en el proceso educacional.
N° Boletín - Suma .
2862-04 - Regula el contrato de prestación de servicios educacionales y establece normas sobre derechos de los alumnos, padres y apoderados en el proceso educacional.
3354-02 - Sobre financiamiento de estudios en las escuelas matrices de las Fuerzas Armadas y de Orden.
4006-04 - Confiere el carácter de título profesional universitario a la carrera de Administración Pública.
4222-07 - Reforma constitucional que establece como deber del Estado velar por la calidad de la educación.
4223-04 - Deroga la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.
4442-07 - Reforma la Constitución Política de la República estableciendo la calidad con libertad en materia de educación.
4695-04 - Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, en materia de convivencia escolar.
4970-04 - Establece la Ley General de Educación.
La mayoría de ellos se encuentra sin urgencia y en primer trámite, aún cuando varios de ellos tienen más de 12 meses desde su presentación.
La mayoría de ellos se encuentra sin urgencia y en primer trámite, aún cuando varios de ellos tienen más de 12 meses desde su presentación.
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N° Boletín: 4222-07
Título: Reforma constitucional que establece como deber del Estado velar por la calidad de la educación.
Fecha de Ingreso: Martes 6 de Junio, 2006
Iniciativa: Mensaje
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C.Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Constitución, Legislación y Justicia
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N° Boletín: 4223-04
Título: Deroga la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.
Fecha de Ingreso: Miércoles 7 de Junio, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C.Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación
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N° Boletín: 4222-07
Título: Reforma constitucional que establece como deber del Estado velar por la calidad de la educación.
Fecha de Ingreso: Martes 6 de Junio, 2006
Iniciativa: Mensaje
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C.Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Constitución, Legislación y Justicia
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N° Boletín: 4223-04
Título: Deroga la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza.
Fecha de Ingreso: Miércoles 7 de Junio, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C.Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación
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N° Boletín: 4442-07
Título: Reforma la Constitución Política de la República estableciendo la calidad con libertad en materia de educación.
Fecha de Ingreso: Martes 22 de Agosto, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C. Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación
Título: Reforma la Constitución Política de la República estableciendo la calidad con libertad en materia de educación.
Fecha de Ingreso: Martes 22 de Agosto, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: C. Diputados
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación
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N° Boletín: 4695-04
Título: Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, en materia de convivencia escolar.
Fecha de Ingreso: Lunes 27 de Noviembre, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: Senado
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
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N° Boletín: 4695-04
Título: Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, en materia de convivencia escolar.
Fecha de Ingreso: Lunes 27 de Noviembre, 2006
Iniciativa: Moción
Tipo de proyecto: Proyecto de ley
Cámara de origen: Senado
Urgencia actual: Sin urgencia
Etapa: Primer trámite constitucional
Subetapa: Primer informe de Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
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3. Críticas a la LOCE.
Las críticas que se han formulado a la LOCE se han referido principalmente a los siguientes aspectos de la norma:
a) La concepción de “libertad de enseñanza” consagrada en la LOCE.
La LOCE afirma el predominio de la Libertad de Enseñanza por sobre el derecho a la educación, siguiendo el marco impuesto por nuestra Constitución Política. En ella, se establecen un total de 26 derechos y deberes constitucionales (Art. 19°), existiendo para algunos de ellos un mecanismo de “recurso de protección” (CPR Art. 20º D.O. 24.10.1980) que garantiza la intervención de la Corte de Apelaciones respectiva en casos de perturbación, amenaza o privación de algunos de ellos. En esos casos, la Corte esta obligada a adoptar, de inmediato, las medidas que sean necesarias para hacer valer los derechos menoscabados, y asegurar la debida protección del afectado.
Las críticas que se han formulado a la LOCE se han referido principalmente a los siguientes aspectos de la norma:
a) La concepción de “libertad de enseñanza” consagrada en la LOCE.
La LOCE afirma el predominio de la Libertad de Enseñanza por sobre el derecho a la educación, siguiendo el marco impuesto por nuestra Constitución Política. En ella, se establecen un total de 26 derechos y deberes constitucionales (Art. 19°), existiendo para algunos de ellos un mecanismo de “recurso de protección” (CPR Art. 20º D.O. 24.10.1980) que garantiza la intervención de la Corte de Apelaciones respectiva en casos de perturbación, amenaza o privación de algunos de ellos. En esos casos, la Corte esta obligada a adoptar, de inmediato, las medidas que sean necesarias para hacer valer los derechos menoscabados, y asegurar la debida protección del afectado.
Actualmente, la libertad de enseñanza goza de esta garantía constitucional[1], a diferencia del derecho a la educación, aún cuando ambos están contenidos en el art. 19° de nuestra Constitución.
Artículo 19°: La Constitución asegura a todas las personas: (…)
10º.- El derecho a la educación. (CPR Art.19° N° 10 D.O.24.10.1980) La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida.
Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho.
10º.- El derecho a la educación. (CPR Art.19° N° 10 D.O.24.10.1980) La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida.
Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho.
Para el Estado es obligatorio promover la educación parvularia y garantizar el acceso gratuito y el financiamiento fiscal al segundo nivel de transición, sin que éste constituya requisito para el ingreso a la educación básica (Ley 20.162 Art. único Nº 1 D.O. 16.02.2007).
La educación básica y la educación media son Obligatorias, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ellas de toda la población. En el caso de la educación media, este sistema, en conformidad a la ley, se extenderá hasta cumplir los 21 años de edad. (Ley N° 19.876 Art. único. D.O. 22.05.2003)
Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles; estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación (CPR Art.19° N° 10 D.O. 24.10.1980.
Es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación;
11º.- La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. (CPR Art.19° N° 11 D.O. 24.10.1980)
La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional.
Es deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación;
11º.- La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. (CPR Art.19° N° 11 D.O. 24.10.1980)
La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional.
La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna.
Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos.
Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley,del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel;
Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley,del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel;
Fuente: Constitución Política de Chile. Texto actualizado a febrero 2007. Biblioteca del Congreso Nacional.
Así pues, en sus orígenes, la LOCE pretendía establecer un sistema que estimulara la libre competencia en el ámbito educacional, por medio de la libre actuación de las fuerzas del mercado.
Así pues, en sus orígenes, la LOCE pretendía establecer un sistema que estimulara la libre competencia en el ámbito educacional, por medio de la libre actuación de las fuerzas del mercado.
Es decir, la demanda optaría por aquellas ofertas educativas que fueran mejores, incentivando de este modo una mejor educación. La flexibilización curricular formaba parte de esta apertura a proyectos educativos competitivos. Lo más importante era garantizar la libertad de elección.
En consecuencia, hablar de libertad de enseñanza en este marco es hacer referencia a una pluralidad de alternativas educacionales donde el cliente-apoderado tiene la libertad de comprar el bien-educación para sus hijos. Y donde la calidad del servicio prestado, de acuerdo con las expectativas de esos apoderados, garantiza el éxito del proyecto.
En consecuencia, hablar de libertad de enseñanza en este marco es hacer referencia a una pluralidad de alternativas educacionales donde el cliente-apoderado tiene la libertad de comprar el bien-educación para sus hijos. Y donde la calidad del servicio prestado, de acuerdo con las expectativas de esos apoderados, garantiza el éxito del proyecto.
Como consecuencia de esta concepción cambia toda la relación entre los miembros de la comunidad educativa. Las escuelas entran a competir a un mercado educacional, los directivos a preocuparse sobre todo de la matrícula y la “retención” del alumnado. Los profesores son funcionarios al servicio del cliente. Y los objetivos educacionales se orientan especialmente a obtener buenos resultados en las pruebas estandarizadas, sea el SIMCE o la PSU, señal de la obtención de un buen producto al egreso del sistema.
b) La pérdida de poder de fiscalización del Ministerio de Educación respecto de la calidad de la educación;
Este marco de “libertad”, supone un Estado más bien pasivo y que delega su preocupación por la formación de sus ciudadanos en el mercado. Por lo mismo, no precisa qué es “calidad”, dejando que ésta también sea consecuencia “natural” de las fuerzas del mercado.
b) La pérdida de poder de fiscalización del Ministerio de Educación respecto de la calidad de la educación;
Este marco de “libertad”, supone un Estado más bien pasivo y que delega su preocupación por la formación de sus ciudadanos en el mercado. Por lo mismo, no precisa qué es “calidad”, dejando que ésta también sea consecuencia “natural” de las fuerzas del mercado.
Esto ha llevado a considerar las pruebas estandarizadas, especialmente el SIMCE, son consideradas como los principales indicadores de que se han producido los aprendizajes derivados de objetivos y contenidos mínimos contenidos en los programas ministeriales y escasamente conocidos por los apoderados-clientes (quienes en este sistema deberían ser los que juzgaran día a día la calidad del bien comprado).
Esta ignorancia por parte de los apoderados y la falta de fiscalización por parte del Estado, ha terminado por establecer en Chile un sistema educacional segregado y con déficit educacional en todos los niveles. “Podemos decir que la gran mayoría de nuestros niños y jóvenes tiene acceso a la educación básica y media, pero no todos tienen el mismo derecho a contar con una educación de calidad. La calidad parece estar reservada para quien pueda pagarla.”
De hecho, la competitividad actual de los establecimientos se basa más en la selección de sus estudiantes que en la capacidad de sus prácticas pedagógicas para nivelar y potenciar a sus estudiantes. A ello contribuye también las condiciones en que actualmente se presta el financiamiento público de la educación obligatoria y gratuita, tanto porque el monto de los fondos destinados a este fin –si bien superiores a los de la época de la Dictadura- aún se encuentran por debajo de lo que demanda una educación de calidad, como porque “los requisitos de entrada al sistema educativo son mínimos y no existen mecanismos de exclusión del sistema para los establecimientos que transgredan sus obligaciones”.
En definitiva, el modelo de gestión ministerial diseñado por la LOCE supone un Ministerio de Educación distante, que supervisa a nivel macro “con un diseño fundamentalmente econométrico, (inyectar recursos y evaluar resultados) sin intervenir en los procesos educativos (lo esencial en la educación)”. Y que se complementa negativamente con la gestión de la educación que precariamente realizan la mayoría de los municipios del país y los intereses de lucro de la mayor parte de los sostenedores privados.
c) La falta de regulación en cuanto a la idoneidad de los sostenedores de la educación escolar.
Correlato de lo anteriormente dicho es la crítica a los sostenedores. Por una parte, en la LOCE hay muy pocos requisitos de entrada como sostenedor al sistema escolar. Ni siquiera se exige poseer un título profesional. Por otra, el Estado entrega los fondos de la subvención a los establecimientos reconocidos por él sin poseer los mecanismos de control que aseguren que esos fondos se inviertan efectiva y eficazmente en la educación de los niños y jóvenes. No asegura tampoco la calidad de la educación recibida.
Correlato de lo anteriormente dicho es la crítica a los sostenedores. Por una parte, en la LOCE hay muy pocos requisitos de entrada como sostenedor al sistema escolar. Ni siquiera se exige poseer un título profesional. Por otra, el Estado entrega los fondos de la subvención a los establecimientos reconocidos por él sin poseer los mecanismos de control que aseguren que esos fondos se inviertan efectiva y eficazmente en la educación de los niños y jóvenes. No asegura tampoco la calidad de la educación recibida.
En este sentido, el Estado se encuentra atrapado por el privilegio que actualmente tiene en nuestra Constitución política el derecho a la libertad de empresa y de enseñanza, por sobre el de educación. Lo que en pocas palabras implica que nuestra legislación privilegia el derecho de los sostenedores (como empresarios) por sobre el derecho de los niños y jóvenes (como ciudadanos) a la educación. Así, por ejemplo, ante una posible mayor intromisión del Estado en las empresas educacionales para favorecer a los estudiantes, sería posible recurrir a tribunales para solicitar un recurso de protección a favor del derecho a libertad de empresa, pero no a la inversa.
d) La selección de estudiantes.
Efectivamente, como se esperaba, la LOCE ha tenido por consecuencia el despertar el interés empresarial de los sostenedores. Pero éstos, como una forma de posicionarse en el mercado educacional bajo el sello del “prestigio académico”, han optado por aplicar un sistema de selección escolar excluyente y discriminador, que ha terminado por segmentar aún más el sistema escolar chileno.
d) La selección de estudiantes.
Efectivamente, como se esperaba, la LOCE ha tenido por consecuencia el despertar el interés empresarial de los sostenedores. Pero éstos, como una forma de posicionarse en el mercado educacional bajo el sello del “prestigio académico”, han optado por aplicar un sistema de selección escolar excluyente y discriminador, que ha terminado por segmentar aún más el sistema escolar chileno.
Esto, a pesar de que gran parte de sus ganancias provienen de fondos públicos, de subvenciones pagadas por el Estado supuestamente con el fin de garantizar la inclusividad en el sistema de sectores vulnerables.
Intentos anteriores de recurrir a los tribunales para combatir esta realidad llevaron a conocer la posición del Tribunal Constitucional, quien en 2004 llegó a la conclusión de que para impedir la selección de alumnos en colegios con subvención pública deben hacerse necesariamente modificaciones a la LOCE.
e) El fin de lucro.
La ideología neoliberal que impregna la LOCE supone, como hemos dicho, el despertar el interés empresarial por actuar en educación. El objetivo de esto era satisfacer una demanda de cobertura insatisfecha, limitando el gasto fiscal en el área. Por lo tanto, era indispensable asegurar que el mercado fuera atractivo para los potenciales sostenedores. De allí que la LOCE dejara abierto el espacio para que, incluso quienes reciben subvención estatal, puedan lucrar.
e) El fin de lucro.
La ideología neoliberal que impregna la LOCE supone, como hemos dicho, el despertar el interés empresarial por actuar en educación. El objetivo de esto era satisfacer una demanda de cobertura insatisfecha, limitando el gasto fiscal en el área. Por lo tanto, era indispensable asegurar que el mercado fuera atractivo para los potenciales sostenedores. De allí que la LOCE dejara abierto el espacio para que, incluso quienes reciben subvención estatal, puedan lucrar.
Este lucro es sostenido por medio de distintas prácticas ya tradicionales en los establecimientos nacionales, aunque no por eso menos deleznables. Un ejemplo de esto es sistema de financiamiento a la demanda, que paga al sostenedor “por alumno y por asistencia”, de modo tal que en los establecimientos subvencionados es más importante que los estudiantes se matriculen y vayan a clases, o derechamente trucar la asistencia, que lo que suceda al interior del aula: es decir, que si los estudiantes aprenden con los recursos y métodos didácticos empleados, o de si los grupos escolares son de un número adecuado de estudiantes para la mejor práctica pedagógica.
El modelo de “financiamiento compartido” aumenta la ganancia susceptible de percibir, agregando aportes de las familias, sin que resulte claro que ello se traduzca en una mejor educación. Las familias que contribuyen así a la educación de sus hijos tampoco pueden opinar ni cuentan con información suficiente para comprobar la incidencia en los resultados educativos de sus aportes.
Por medio de la selección, estos subvencionados “con copago” garantizan un rendimiento promedio, que supera al de los colegios municipalizados y que luego es ofertado a los apoderados como “excelencia académica”. El anhelo de dar a sus hijos un mejor futuro empuja a padres de hogares vulnerables a empeñarse en matricular a sus hijos en esas escuelas. Sin embargo, pocas veces ese gran esfuerzo familiar implica efectivamente un logro en términos de promoción social a futuro.
En realidad, la fuerte segmentación de la educación chilena actual sirve de muro de contención al actual orden socioeconómico, garantizando la reproducción de la desigualdad. Estudios efectuados por Universidades respecto del destino de sus estudiantes, muestra que aún obteniendo las mejores notas, estudiando la carrera más favorecida por el mercado, y en la Universidad más prestigiosa, el éxito socioeconómico en Chile está fuertemente segmentado por la cuna y la red social en la adquirida con ella.
A ello se suma que los sostenedores carecen de exigencias y sistemas de control de calidad eficientes por parte del Estado, de modo tal que muchos de ellos no consideran en su planta equipos técnicos ni asesores que le permitan gestionar y evaluar su quehacer educacional. Tampoco cuentan con proyectos educativos institucionales propios que expresen su “diferencia” (y cuando los hay no dejan de ser más bien declaraciones de intenciones antes que el fundamento de su praxis cotidiana; así como tampoco son conocidos por la comunidad educativa que se supone intenta darle vida) y funcionan mecánicamente sobre la base de los planes mínimos nacionales interpretados a discreción por los docentes.
La lógica del lucro lo impregna todo, generando una cultura escolar contradictoria. La relación sostenedor – dirección escolar se centra en exigir matrícula, retención y prestigio. Como las regulaciones existentes en la ley son tan mínimas y precarias, quedan a criterio de la “voluntad inversionista” del sostenedor aspectos tan importantes como la calidad de la infraestructura, del material didáctico, de la capacitación paradocente y docente, y en general la idoneidad de condiciones para el desarrollo de la actividad pedagógica.
La posición clientelística de los apoderados sirve de justificación a una actitud delegadora, donde los padres consideran que todo lo que involucra la actividad escolar de sus hijos es “problema del colegio” porque “para eso pagan”, descuidando su labor supervisora, apoyadora y formadora en el proceso escolar de sus hijos. Padres e hijos, en esta cultura de los “derechos de cliente”, se sienten con el derecho a cuestionar las decisiones docentes, a tratarlos despectivamente como “sus empleados” e incluso a pedir que sean removidos de sus funciones si no les agradan. Incluso parece que para algunos padres se llega a perder de vista el papel formador de la escuela, considerándola algo así como un lugar de entretención y cuidado de los niños, donde la promoción escolar debería estar asegurada por el sólo hecho de “pagar”.
Por otra parte, los docentes son convertidos en “empleados prestadores de servicios pagados”. Las instituciones escolares muestran con ellos un compromiso limitado. No se considera en los hechos al docente como un profesional, puesto que sus decisiones docentes muchas veces son atropelladas en favor de la “satisfacción al cliente” (niños contentos - padres contentos), o de convenios lucrativos entre agentes del “mercado educacional” (elección de materiales de estudio, por ejemplo).
Numerosos pequeños detalles que afectan el objetivo final de la institución educativa, la convivencia escolar, el clima de aula y la satisfacción laboral docente.
f) La falta de facultades de control de los aportes fiscales en la educación escolar.
La LOCE fue formulada bajo el supuesto de que la configuración descentralizada del sistema educacional chileno iba a promover la eficiencia, aumentando la efectividad educacional al mismo tiempo que entregándole más legitimidad al sistema.
f) La falta de facultades de control de los aportes fiscales en la educación escolar.
La LOCE fue formulada bajo el supuesto de que la configuración descentralizada del sistema educacional chileno iba a promover la eficiencia, aumentando la efectividad educacional al mismo tiempo que entregándole más legitimidad al sistema.
La ausencia de regulaciones en el uso de los recursos entregados, también debía eliminar las restricciones que afectaban la administración organizacional, ampliando el espacio para una “gestión eficiente” y racional de los recursos (incluido el “recurso humano”).
Consecuentemente, el Fisco no sólo se replegó reduciendo su gestión directa del proceso educativo, sino que también se restringe en lo sucesivo a un papel subsidiario-delegador, que deja en manos de en terceros -sostenedores públicos o privados-, casi sin cortapisas, el manejo y la administración de los fondos destinados a la educación.
Enseguida, se esperaba que esto redundara en una regulación de las unidades educativas por parte del mercado, donde éstas se constituyen en “oferta educativa”, que recibe la subvención del Estado de acuerdo con la matrícula, que de este modo actúa como “demanda”.
La “subvención a la demanda” como mecanismo de financiamiento de las unidades educativas, se basa así en la creencia que esto produciría una asignación eficiente de recursos, regulada por medio de la libre competencia de los establecimientos educacionales, quienes buscarían ofrecer cada vez un mejor servicio a un menor costo para captar las preferencias de los “clientes”. La subvención sería un premio a la oferta controlada “racionalmente” (y de acuerdo con criterios de calidad) por la demanda. El Estado se constituye entonces en un mero pagador a posteriori del servicio prestado. Se crea un cuasimercado.
Sin embargo, en los hechos estos supuestos no son efectivos. En primer lugar, al transferir la responsabilidad fiscalizadora del aprovechamiento de los recursos a la demanda, se olvida que ésta no posee en nuestro país una capacidad de elección, evaluación y negociación congruentes con este papel.
Tampoco considera que, debido a las características culturales de la misma, la elección del establecimiento educacional no es siempre sustentada por criterios racionales en cuanto a los fines de la institución (influyendo tanto o más la cercanía al hogar, la existencia de amistades o conocidos en ella, el que alguno de los padres o parientes haya estudiado antes allí, etc.)
Luego, un planteamiento de este tipo deja tanto margen de acción que no reconoce ni da cabida a la existencia de fundamentales intereses públicos (equidad, competitividad nacional). Contribuyendo de paso al estancamiento social, al limitar los potenciales efectos de la educación como articulador de la integración social y promotora de la movilidad social (Puesto que los hechos han demostrado que la competencia entre oferentes no asegura la calidad, sino que se obtiene como resultado una educación segregada)
Además, el sistema sirvió de justificación para la liberalización del mercado de trabajo de los profesores, afectando en forma significativa la estabilidad laboral de los docentes y su carrera profesional.
g) La fuerte presencia de la doctrina de Seguridad Nacional
La LOCE, por otra parte, incluye numerosos artículos que introducen en el campo educativo la tristemente célebre Doctrina de la Seguridad Nacional. Doctrina promovida por los Estados Unidos desde los inicios de la Guerra Fría (1947 en adelante) con el fin de prevenir el avance del comunismo. Lo cual no sólo supone un desprecio de ideologías opuestas al capitalismo sino también la configuración de conceptos y prejuicios perversos que han inflingido daños profundos a la convivencia democrática en nuestros países, como el del “enemigo interno”.
g) La fuerte presencia de la doctrina de Seguridad Nacional
La LOCE, por otra parte, incluye numerosos artículos que introducen en el campo educativo la tristemente célebre Doctrina de la Seguridad Nacional. Doctrina promovida por los Estados Unidos desde los inicios de la Guerra Fría (1947 en adelante) con el fin de prevenir el avance del comunismo. Lo cual no sólo supone un desprecio de ideologías opuestas al capitalismo sino también la configuración de conceptos y prejuicios perversos que han inflingido daños profundos a la convivencia democrática en nuestros países, como el del “enemigo interno”.
Esta adscripción ideológica es explícita en el artículo 6º, donde se señala:
Artículo 6°.- La enseñanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional.
Los establecimientos o instituciones educacionales, cuya enseñanza sea reconocida oficialmente, no podrán orientarse a propagar tendencia político partidista alguna.
Esta noción no es sólo una limitante general y abstracta. Se introduce tanto en la concepción de la libertad de enseñanza como en la sala de clases como una limitación concreta a la libertad académica.
Artículo 6°.- La enseñanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional.
Los establecimientos o instituciones educacionales, cuya enseñanza sea reconocida oficialmente, no podrán orientarse a propagar tendencia político partidista alguna.
Esta noción no es sólo una limitante general y abstracta. Se introduce tanto en la concepción de la libertad de enseñanza como en la sala de clases como una limitación concreta a la libertad académica.
En la LOCE, la primera se define como “la facultad de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, cumpliendo con los requisitos establecidos por la ley, y la de buscar y enseñar la verdad conforme con los cánones de la razón y los métodos de la ciencia” (art. 76°)
Especificándose luego que –sobre todo en el caso de las instituciones de educación superior-:
“Estas prerrogativas, por su esencia misma, excluyen el adoctrinamiento ideológico político, entendiendo por tal la enseñanza y difusión que excedan los comunes términos de la información objetiva y de la discusión razonada, en las que se señalan las ventajas y las objeciones más conocidas a sistemas, doctrinas o puntos de vista” (art. 77°)
“Estas prerrogativas, por su esencia misma, excluyen el adoctrinamiento ideológico político, entendiendo por tal la enseñanza y difusión que excedan los comunes términos de la información objetiva y de la discusión razonada, en las que se señalan las ventajas y las objeciones más conocidas a sistemas, doctrinas o puntos de vista” (art. 77°)
Y llevándose también a la regulación del uso de los espacios educacionales, exigiéndose que no sean “destinados ni utilizados para actos tendientes a propagar o ejecutar actividades perturbadoras para sus labores”. Refiriéndose enseguida que debe ser la propia institución la encargada de velar “el estricto cumplimiento” de estas medidas. Ideas que se refuerzan, por medio del artículo del Art. 79°, el cual precisa que los estatutos de estas instituciones deberán establecer “mecanismos que resguarden debidamente los principios a que se hace referencia en los artículos anteriores”.
Además la LOCE no hace eco de los cambios socioculturales ni da cabida a la diversidad religiosa, política, social, étnica y cultural de nuestra época, fomentando por el contrario el individualismo, la privatización de la vida social y el nacionalismo.
h) La ausencia de democracia
La LOCE tampoco regula la participación de los actores de la comunidad educativa. Estableciendo, como hemos dicho, un marco de toma de decisiones delegada en los sostenedores y sus representantes. Profesores, administrativos, apoderados y aún los estudiantes ven restringidos en este sentido sus posibilidades de participación[2].
h) La ausencia de democracia
La LOCE tampoco regula la participación de los actores de la comunidad educativa. Estableciendo, como hemos dicho, un marco de toma de decisiones delegada en los sostenedores y sus representantes. Profesores, administrativos, apoderados y aún los estudiantes ven restringidos en este sentido sus posibilidades de participación[2].
Por otra parte, la concepción mercantilista de la educación refuerza las prácticas autoritarias, regulando la toma de decisiones a partir de decisiones económicas. La docencia como actividad de liderazgo, equipos de trabajo y de toma de decisiones formadoras, pierde así su lugar protagónico. Los Consejos de Profesores son entidades más bien receptivas que creadoras y, en este sentido, la falta de participación incide negativamente en el empoderamiento profesional de los docentes.
Finalmente, para lograr una sociedad democrática, la escuela debería ser ante todo un modelo de participación cívica, que forme personas comprometidas socialmente y capaces de participar activamente en la construcción de su realidad. Y en este sentido, la actual LOCE fija un sistema educacional que tanto por su concepción económica como por la forma en que se separa del Estado no propende a estimular esa forma de vida democrática.
i) La privatización de la educación.
A lo anteriormente señalado no queda agregar que la fuerte voluntad privatizadora de esta Ley no sólo le resta importancia a la educación del Estado, sino que también perpetúa y acentúa la desigualdad proponiendo un modelo de gestión y financiamiento que vulnera los derechos de los niños y que consagra la mercantilización de la educación. Lo cual muestra como a través de ella se ha producido por parte del Estado un abandono de su papel como promotor del Bien Común.
A lo anteriormente señalado no queda agregar que la fuerte voluntad privatizadora de esta Ley no sólo le resta importancia a la educación del Estado, sino que también perpetúa y acentúa la desigualdad proponiendo un modelo de gestión y financiamiento que vulnera los derechos de los niños y que consagra la mercantilización de la educación. Lo cual muestra como a través de ella se ha producido por parte del Estado un abandono de su papel como promotor del Bien Común.
Así pues, en los últimos años hemos observado como esta privatización educacional no ha significado un mejoramiento de la oferta educativa en términos de calidad, sino sólo en cuanto a cobertura. Produciendo al mismo tiempo una fuerte segmentación social de los establecimientos, que algunos académicos denominan como “apartheid educativo” que se ha traducido en que
“existen hoy en Chile cinco sistemas cerrados y excluyentes de administración: el particular pagado, el particular subvencionado con financiamiento compartido (donde los padres pagan cuotas mensuales), el particular subvencionado sin financiamiento compartido, el municipal de comunas ricas y el municipal de comunas pobres”. (OPECH)
4. Conclusiones.
El proyecto de Ley presentado el 9 de abril pasado ante el Congreso Nacional buscaba reemplazar la actual LOCE por una nueva Ley General de Educación a la brevedad posible.
El proyecto de Ley presentado el 9 de abril pasado ante el Congreso Nacional buscaba reemplazar la actual LOCE por una nueva Ley General de Educación a la brevedad posible.
Los hechos acaecidos en el año 2006, cuando estudiantes secundarios organizados en contra del actual sistema educativo se tomaron colegios y calles y aún más, lograron el apoyo de gran parte de la sociedad chilena a sus reinvindicaciones, provocaron este repentino interés de La Moneda por cambiar la estructura básica del sistema educacional.
Sin embargo, la reticencia inicial del Ministro Zilic, la estrategia de crear un Comité Asesor y los contenidos considerados en el nuevo proyecto dan cuenta de que esta voluntad de cambio está fuertemente limitada por los intereses económicos que son la principal fuerza gobernante en el Chile actual.
Así pues lo dejan en evidencia las numerosas contradicciones entre los discursos de la clase política, sus propuestas legislativas y su acción política sustentada en un supuesto “realismo político”. Por este motivo podemos decir que la siguiente crítica hecha a la Reforma sigue siendo todavía aplicable a la actual propuesta de una nueva Ley General de Educación:
“En los últimos 15 años, Chile ha porfiado en una reforma para mejorar la calidad y equidad de la educación, de un sistema conscientemente estructurado por clases y en abierta simetría con un orden social igualmente segmentado. De manera inevitable, las racionalidades, valores e incentivos subyacentes en la propuesta de cambio y en la matriz que debiera contenerla, se oponen y colisionan. Mientras la arquitectura del sistema propende a la preservación del mismo, la reforma quiere modificar los insumos, los procesos y relaciones entre componentes, sin alterar esta tendencia estructural a la supervivencia del diseño original.” (Navarro, 2006:8)
